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 La Costituzione tedesca Riduci

A cura di Roberto Zanon, segretario regionale per gli affari generali, giuridici e legislativi.

Info: Consiglio Regionale del Veneto

Il contesto storico

La Carta sulla quale è fondato l’ordinamento dell’attuale Repubblica federale tedesca non è una costituzione – Verfassung in tedesco – ma "soltanto" una Legge fondamentale – Grundgesetz. Per converso i Länder che costituiscono la Federazione – il Bund – sono dotati di Verfassung vere e proprie. Ciò non significa che nel vigente diritto tedesco le Verfassung dei Länder prevalgano sulla Grundgesetz. Significa invece che la attuale Legge fondamentale è stata pensata e voluta come una carta costituzionale provvisoria, in attesa di essere sostituita da una Verfassung vera e propria, mentre le carte dei Länder sono state approvate – qualcuna prima della stessa Grundgesetz – come costituzioni definitive.

Bisogna ricordare che nel 1949, anno di approvazione della Grundgesetz, la Germania era ancora occupata dalle forze alleate a ovest e dalle truppe sovietiche a est. Nel 1948 i tre occupanti occidentali (Francia, Gran Bretagna e USA) unirono le loro zone per evidenti ragioni di funzionalità economica, ripristinarono i Länder, peraltro riorganizzandoli quasi tutti rispetto ai tradizionali confini, costituendo in essi nuovi governi regionali. Nel frattempo, si ponevano le basi per la successiva lunga guerra fredda e, come annota Finer (1979, 24), l’Unione Sovietica si affrettava a "bolshevizing the Eastern Zone". Nel marzo 1948 si ruppe il consiglio di controllo cui partecipavano i rappresentanti delle quattro potenze che avevano sconfitto il nazismo e in aprile iniziò il blocco di Berlino.

A seguito della Conferenza di Londra, il primo luglio 1948 i governatori militari riunirono a Francoforte i ministri-presidenti degli undici Länder occidentali e li autorizzarono a convocare una assemblea costituente che venne denominata Consiglio parlamentare e fu composta da 65 delegati nominati dai Landtag, i parlamenti dei Länder, di cui 26 appartenenti alla CDU/CSU (la democrazia cristiana tedesca unita ai cristiano-sociali bavaresi), 26 alla SPD (socialdemocratici), 5 alla FDP (liberali) e 6 a partiti minori (tra i quali due esponenti del ricostituito partito comunista).

La prima preoccupazione dei capi dei Länder, veri protagonisti della costituente tedesca del 1948-49, fu quella di non legittimare la perpetuazione della divisione della Germania; di qui la decisione di definire la carta Legge fondamentale anziché Costituzione. La seconda loro principale preoccupazione fu quella di trovare un equilibrio tra il debole federalismo cui li spingevano soprattutto Americani e Francesi, con il consenso di parte dei democratici cristiani, specie della CSU bavarese, e la centralizzazione propugnata invece dai socialdemocratici.

I capi dei Länder si incontrarono nell’agosto del 1948 a Herrenchiemsee per preparare una prima bozza di lavoro. Il draft definito il 23 agosto 1948 era così federalista che i socialdemocratici uscirono momentaneamente dall’assemblea costituente.

Alla prima riunione del Consiglio parlamentare costituente, il primo settembre 1948, Konrad Adenauer venne eletto presidente ed il presidente Carlo Schmid fu chiamato a presiedere la commissione principale. Una volta completato, il draft della Grundgesetz venne sottoposto agli occupanti che il 12 maggio 1949, con una lettera dei governatori militari a Konrad Adenauer (Schweitzer 1995, 16-17), lo approvarono con osservazioni mirate ad attenuarne alcuni squilibri a favore dei Länder. Tra il 18 e il 20 maggio i Landtag degli undici stati federati votarono lo schema di Legge fondamentale; tutti espressero voto favorevole tranne il libero Stato di Baviera che lo respinse ritenendolo poco federalista. Il Consiglio parlamentare, riunito a Bonn il 23 maggio 1949, ratificò la decisione dei Länder e promulgò la Grundgesetz, detta perciò anche Costituzione di Bonn, per distinguerla dalla precedente Costituzione tedesca di Weimar.

Le radici del federalismo cooperativo tedesco

La ricostruzione storica, seppur per sommi capi, aiuta a comprendere sia le recenti radici del federalismo cooperativo tedesco, sia i motivi della complessità del sistema federale tedesco con i suoi innumerevoli controlli e meccanismi registrati per assicurare difficili equilibri tra Bund e Länder, tra stato federale e stati federati.

Si citano spesso, per spiegare il successo del modello federale tedesco, le tradizioni storiche di autonomia dei Länder, che si vorrebbero profonde, e le identità culturali delle regioni tedesche, che si vorrebbero marcate (Häberle 1994, 110). In realtà, senza negare la forza del kulturföderalism tedesco, bisogna riconoscere ad esso fondamenti più concreti; anche perché è da questo riconoscimento che si possono poi trarre previsioni per gli sviluppi futuri del modello germanico e conclusioni circa la sua esportabilità in contesti per molti aspetti profondamente diversi, come quello italiano.

Come è stato osservato recentemente, il sistema federale tedesco sancito dalla costituzione di Bonn del 1949 è un "example of regionalisation without regionalism" (Benz 1998, 129), una regionalizzazione senza regionalismi. Con il che si vuole significare che la regionalizzazione in Germania è promossa da considerazioni pragmatiche piuttosto che da ideologie politiche, da razionalità amministrative piuttosto che da lotte politiche, da obiettivi di sviluppo economico piuttosto che da spaccature etniche. Quando si pensa alla tradizione storica degli attuali Länder non bisognerebbe dimenticare gli stravolgimenti causati dai due immani disastri bellici del XX secolo sulla configurazione territoriale della Germania. Le storiche regioni tedesche – Renania, Palatinato, Baden – non coincidono, se non parzialmente, con i Länder attuali. I Länder creati dagli occupanti alleati a ovest e dai sovietici ad est sono in gran parte artificiali: a ovest rimase intatta la Baviera nella zona americana, la città-stato di Amburgo e il Land Scheswig-Holstein nella zona inglese, mentre i francesi mischiarono tutto; a est i russi lasciarono intatti Brandemburgo, Sassonia e Turingia (Schweitzer 1995).

A ciò occorre aggiungere che alcune delle più importanti regioni economiche tedesche, specie quelle sorte attorno a Berlino, Brema, Amburgo, Francoforte, Colonia, Lipsia, Mannheim, Ulm, sono attraversate dai confini degli attuali Länder. Cosicché le politiche per la competitività di queste economie regionali devono essere coordinate, con meccanismi istituzionali di tipo contrattuale, che peraltro la stessa Grundgesetz prevede, tra due o anche tre governi di Länder.

L’unificazione sancita dal Trattato del 1990 (Schweitzer 1995) – che pure aveva visto la scelta del ripristino dei confini dei "vecchi" Länder, disegnati dai sovietici nel dopoguerra e fatti risorgere dalla DDR poco prima del crollo, prevalere sull’ipotesi di un unico grande Land per tutto il territorio dell’ex DDR – ha creato flussi che hanno mescolato ulteriormente le comunità etniche. Purtuttavia, l’articolo 29 della Grundgesetz che disciplina la riorganizzazione dei Länder è stato applicato soltanto una volta, nel 1952, per il riaccorpamento del Land Baden-Württemberg; ed è recente il fallimento del tentativo di riaccorpare Berlino con il Brandemburgo.

Ciò da un lato sembra validare l’ipotesi della regionalizzazione senza regionalismi e, dall’altro, corrobora l’osservazione dell’ex cancelliere Helmut Schmidt circa il fatto che, per quanto riguarda il sistema federale tedesco, "ogni tentativo di riformare una costituzione complessa può solo aumentarne la complessità" (Degni e Iovinella 1995, 15).

Il contesto istituzionale

Basta un rapido sguardo ai quasi duecento articoli, fatti di densi commi, per farsi un’idea della complessità del disegno istituzionale ordito dalla Grundgesetz. Scegliere gli articoli dedicati al rapporto tra funzioni e competenze del Bund, Stato federale, e quelle dei Länder, stati federati, è pressoché impossibile perché il patto federale fuoriesce da ogni dettaglio, dall’organizzazione della giustizia all’amministrazione delle poste e telecomunicazioni.

Il Bundesrat come camera territoriale

Forse l’approccio più immediato ad una elementare comprensione del sistema federale tedesco consiste nella descrizione della composizione e del ruolo del Bundesrat, la camera alta che nel Parlamento tedesco affianca il Bundestag, camera bassa composta oggi da 669 deputati eletti a suffragio universale con sistema proporzionale corretto dal noto sbarramento del 5 per cento.

Il Bundesrat è una camera alta territoriale tuttaffatto speciale:

          i.            essa è composta unicamente da rappresentanti dei Länder – dei governi di Land, si badi, e non dei Landtag, dei parlamenti;

         ii.            ciascun Land ha diritto ad esprimere nel Bundesrat un numero di voti pari a 3 voti di base assicurati ad ogni Land più una quota di voti proporzionale agli abitanti (articolo 51 della Legge fondamentale); i Länder minori (città-stato di Amburgo e Brema, Länder della Saar e del Meclemburgo-Pomerania) hanno diritto a tre voti; il Land maggiore (Renania settentrionale-Vestfalia, oltre 17 milioni di abitanti) ne ha tre al pari di Baviera, Baden-Württemberg e Bassa Sassonia; tutti gli altri ne hanno 4, per un totale di 68 voti;

        iii.            i voti possono essere espressi tanto da un solo rappresentante per Land, quanto da più rappresentanti (comunque non più di un rappresentante per voto);

       iv.            i voti di ogni Land debbono essere espressi unitariamente; cioè i 6 voti della Baviera debbono essere sul medesimo argomento identici, sia che a esprimerli sia un unico ministro bavarese, sia che i delegati siano sei.

Il Bundesrat non scade mai ed i Länder rinnovano i mandati dei loro rappresentanti quando vogliono.

Il Bundesrat come snodo istituzionale e chiave di volta del sistema federale

Tutte le leggi che incidono in qualche modo sul patto federale, cioè sul contratto istituzionale tra Bund e Länder, e sulla vita dei Länder passano attaverso il sindacato del Bundesrat.

Inoltre il Bundesrat può opporsi alle altre leggi approvate dal Bundestag chiedendo a quest’ultimo una nuova deliberazione che nel caso prevale. Cosicché ne consegue che il Bundestag non può deliberare definitivamente senza l’assenso del Bundesrat su circa la metà delle leggi che approva.

In caso di conflitto tra le due camere si attiva un meccanismo di mediazione garantito da un’apposita commissione permanente paritetica, 16 membri della quale sono nominati dal Bundestag e altrettanti dal Bundesrat.

Il Bundesrat ha diritto di iniziativa legislativa, concreto e non solo teorico, dal momento che circa un terzo dei progetti presentati dal Bundesrat diventa legge federale (Schefold 1989, 171).

Il Governo federale deve presentarsi al Bundesrat ogni volta che ne sia richiesto.

Il Bundesrat partecipa con propri rappresentanti, accanto al Governo federale, alle trattative internazionali, specificamente in ambito comunitario europeo, nelle quali siano in gioco competenze e interessi dei Länder.

Il Bundesrat, in quanto strumento dei governi dei Länder (Degni e Iovinella 1995) spiega – unitamente alla Bundestreue, cioè al principio della "fedeltà al patto federale" (Anzon 1995) – il funzionamento efficiente ed ammirevolmente efficace del federalismo tedesco. Oltre a ciò va tenuto naturalmente conto della miriade di meccanismi organizzativi (conferenze periodiche, gruppi di lavoro, comitati) attivati con procedure più o meno formalizzate per garantire, nei diversi settori, la cooperazione dei Länder tra loro e con il Bund (Meny e Knapp 1998, 277). Non ultimo di questi meccanismi organizzativi, la consuetudine, che non si trova in alcun articolo della Grundgesetz e di cui non parlano i manuali di diritto, secondo la quale il Cancelliere ed i 16 Ministri-Presidenti dei Länder si riuniscono informalmente per risolvere praticamente i problemi più importanti della Federazione (Fromont 1993).

Le competenze della Federazione e dei Länder

La Legge fondamentale individua all’articolo 73 poche competenze legislative esclusive della Federazione per materie sulle quali i Länder possono legiferare solo se autorizzati da una legge federale (articolo 71). Essa individua altresì le competenze legislative concorrenti per materie sulle quali i Länder possono legiferare soltanto fintanto che, e nella misura in cui, non legifera il Bund; in tali materie la legge federale prevale su quella del Land (articoli 72 e 74).

L’area attribuita alla competenza esclusiva dei Länder coincide dunque con quelle materie elencate nell’articolo 74 sopra le quali il Bund decide di non esercitare la propria potenziale potestà legislativa. Teoricamente dunque il Bund potrebbe coprire con la legislazione concorrente tutto lo spazio dei Länder e in effetti, dopo l’unificazione del 1990, ragioni di unità e di perequazione hanno giustificato un’invasione di campo contrastata dai Länder, soprattutto occidentali. Questi ultimi si sono resi promotori di una modifica della Grundgesetz, approvata nel 1994, a seguito della quale é richiesto l’assenso del Bundesrat per l’approvazione delle leggi federali concernenti le materie assegnate alla competenza di tipo concorrente.

Infine, in alcune materie individuate all’articolo 75, la Federazione può adottare leggi quadro (Rahmengesetz), che non possono peraltro contenere norme di dettaglio ovvero direttamente applicabili, che spetta poi ai Länder attuare con proprie leggi.

Il criterio della suddivisione dei compiti in compiti della Federazione, compiti dei Länder e compiti comuni trova quindi analoga applicazione in materia di azione amministrativa, rispetto alla quale il volume di attività dei Länder è fortemente prevalente su quello federale. E trova soprattutto applicazione in materia fiscale con una netta, seppur articolata, ripartizione delle entrate (Degni e Iovinella 1995, 25-32).

Il sistema delle autonomie locali

Il sistema delle autonomie locali, basato oltre che sui comuni e sulle kreise o contee, anche sui consorzi di comuni, è pressoché interamente demandato all’autonomia costituzionale e legislativa dei Länder, fatte salve le garanzie che la Grundgesetz dispone per i comuni (articolo 28) che, per tutelare i loro diritti nei confronti dei Länder, possono rivolgersi non solo alle corti costituzionali di Land, ma anche al Tribunale costituzionale federale (articolo 72).

Per visualizzare il testo della Costituzione cliccare qui. Verrete collegati al sito del Consiglio regionale del Veneto, sezione bliblioteca e documenti, dovre avrete la possibilità di scaricare la legge o di visualizzarla direttamente.


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